“그럼 소는 누가 키우나?”

꽤 알려졌던 유행어였죠. ‘다들 바깥일 하러 나가면 집은 누가 관리하냐’는 뜻으로 쓰였던 유행어인데 사실 지방의회를 감시하는 현실과 크게 다르지 않은 거 같습니다.

대다수 언론과 시민단체의 감시 대상은 주로 ‘국회'입니다. 국가의 법률을 만들고 행정부를 견제하는 강력한 권력 기관이기 때문입니다. 게다가 국회는 서울 안에 위치하다 보니 언론의 접근성도 용이하다는 점도 상대적으로 감시의 울타리 안에 놓여있는 이유입니다.

하지만 지방의회는 어떨까요? 1952년 첫 출범 이후, 지방의회는 감시의 울타리에 들어왔던 적이 있었을까요? 감히 없다고 말해도 무리는 아닐 겁니다. 지방자치제도라는 허울 아래 중앙의 감시는 늘 허술했고, 지방의회에 관심을 가진 언론과 시민단체는 늘 소수였습니다.

모두가 중앙 권력을 감시하면 도대체 지방의회는 누가 감시할까요? 정말로 ‘소는 누가 키울까요?’

SBS 데이터저널리즘팀 마부작침은 지난 2020년 지방의회 재산과 업무추진비 연속 보도를 비롯해 꾸준히 지방의회 감시를 고민해왔습니다. 이번 겸직 보도 역시 그 연장선에 놓여있습니다. 오랜 기간 지방의회 데이터를 분석해오며 느낀 건 여전히 공개에 소극적이라 지방의회의 벽을 넘는 게 만만치 않다는 겁니다. 누군가 데이터저널리즘은 시쳇말로 '노가다'라고 했지만 지방의회는 '노가다 중에 노가다' 작업을 해야만 분석이 가능한 주제입니다.

이번 편에서는 겸직 분석을 포함한 지방의회 감시가 어려운 이유와 고민을 나눠볼까 합니다.

감시에 앞서 자료 수집부터 막막한 지방의회
공직 감시를 주로 하는 시민단체를 만나면 지방의회 감시가 어렵다고 하소연하는 경우가 많습니다. 이건 언론사도 마찬가지입니다. 일반적으로 불법 겸직과 같은 공직자 감시는 자료나 데이터에서 출발하는 경우가 대부분입니다. 지방의원들의 불법과 꼼수 겸직을 분석하려면 의회에서 직접 공개한 겸직 현황이나 겸직 신고서를 봐야만 알 수 있기 때문이죠.

하지만 자료 수집부터 막히는 경우가 허다합니다. 243개 지방의회의 겸직 현황을 정부에서 공개하고 있다면 모두가 행복하겠지만 현재 이 같은 정부 사이트는 없습니다. 지방자치제도 취지와 지방자치법에 따라서 각 의회에서 자체적으로 공개하고 운영하라고 했기 때문인데요, 이마저도 잘 지켜지고 있지 않습니다.

사례로 설명하는 게 쉽겠죠. 지난 1편 기사 기억나시나요? 올해부터 겸직 현황 공개가 의무사항이 됐지만 이를 지키고 있는 의회는 50% 수준, 지방자치법조차 잘 지키지 않고 있는 게 현실입니다. 홈페이지에서 자료를 찾을 수 없다면 '울며 겨자 먹기'로 선택할 수 있는 카드가 정보공개청구입니다. 길면 한 달 남짓 시간이 걸리는 비효율적인 방법이지만 대신 웬만하면 공개가 의무인 자료나 데이터는 받을 수 있다는 장점이 있기 때문에 언론에서 많이 활용하는 제도입니다. 하지만 이 역시 치명적인 단점도 존재합니다.

243개 의회에서 공개한 겸직 현황을 분석하기 위해서는 데이터베이스(DB)를 만들어야 하는데 엑셀을 243개 켜서 겸직 현황 정보를 하나씩 수작업으로 붙여넣기해야 합니다. 통일된 양식으로 243개 의회에서 공개해 주면 좋겠지만 넘겨주는 형태는 제각각입니다. 한두 명이 감히 할 수 있는 접근도 아니고 길게는 2주 넘게 걸리는 단순 작업이기 때문에 전체 겸직 현황을 정리한다는 건 현실적으로 아무나 하기 쉽지 않습니다. 대부분 지방의회 분석을 포기하는 이유이기도 합니다.

게다가 지방의회마다 정보공개를 해석하는 부분에서 큰 차이를 보입니다. 겸직 신고서를 정보공개청구한다는 건 해당 원본에 대한 청구를 의미합니다. 그런데 243개 의회 중 30곳은 겸직 기관명을 '00 건설'처럼 비식별화 처리를 하거나 의원들의 수령 금액은 개인정보라며 공개조차 하지 않았습니다. 한 의회는 “의장님 겸직신고서는 개인정보라서 의장님께 여쭤보고 공개 여부를 알려주겠습니다"라고 답하기도 했습니다. 지방의회 중 규모가 가장 큰 서울시의회 역시 홈페이지에 수령액은 제외하고 공개하고 있습니다.

정보에 대한 접근이 이렇게나 불편하고 어렵다 보니 애당초 감시를 시작할 엄두도 못 내는 거죠.

뒷짐만 지고 있는 행정안전부... 언제까지?
지방의회를 소관하는 정부 부처는 행정안전부입니다. 특히 선거의회자치법규과에서 전체 지방의회와 관련된 지침을 내리거나 제도를 만들고 개선하지만 세부적으로 지방의회에 개입하거나 지시하지는 않습니다. 바로 지방자치제도 때문인데요, 각 의회 자율권을 최대한 보장해 주는 게 제도의 취지이기 때문에 최대한 개입하지 않으려고 합니다.

대구참여연대 장지혁 집행위원은 "행정안전부가 전국 지방의회 정보를 모아서 다시 공개해줘야 한다. 지금은 시민단체나 언론사가 겸직 사실을 추적하고 행안부는 손 놓고 있는 상황"이라면서 장 위원은 "행안부가 지방의회 문제를 소홀히 하니까 의회도 그런 것"이라고 행정안전부의 소극적인 태도를 지적했습니다.

이번 지방의원들 겸직 관련해서도 마찬가지입니다. 몇 가지 분석을 위해 행정안전부에 전국 지방의회 겸직 현황을 요청했지만 답변은 ‘관련 정보는 보유하고 있지 않다'였습니다. 겸직 현황을 조사하고 관리하는 건 지방의회의 고유 권한이라는 겁니다. 맞는 말이지만 한편으로는 무책임한 태도이기도 합니다.

이런 식이면 반대급부로 지방의회에 대한 최소한의 관리와 규제가 어려워집니다. 지난 1편에서 불법 겸직으로 소개한 김기덕 의원 사례가 대표적인데요. 김 의원은 겸직 신고서에 직함을 유치원 ‘대표자'가 아닌 ‘설립자'라고 적으면서 감시의 법망을 10년 넘게 피해갔습니다. 행정안전부에서 발간한 지방의회 가이드를 보면 사립유치원 대표자만 겸직이 안 된다고 나와있어서 설립자라고 신고한 본인은 겸직이 가능한 줄 알았다는 겁니다.

하지만 법률에 따르면 사립유치원에는 애당초 대표자라는 직함은 존재하지 않습니다. 대신 그 역할에 해당하는 건 설립 경영자죠. 이에 대해 행정안전부가 유권해석을 내려줘야만 합니다. 김 의원의 불법 겸직이 의심된다고 행정안전부에 유권해석을 부탁했지만 해당 부서는 지방의회의 혼란을 줄 수 있기 때문에 조심스럽다며 아직까지 답을 내려주지 않고 있습니다.

그렇다면 김기덕 의원의 겸직이 불법인지 아닌지는 누가 결정할 수 있을까요?

시민단체들은 행정안전부가 지방의회에 더 적극 개입해야 한다고 말합니다. 투명사회를 위한 정보공개센터 조민지 국장은 "행정안전부가 전국 지방의회의 겸직 현황과 같은 데이터와 자료를 취합하고 한 곳에서 공개해 줄 필요가 있다"라고 지적했습니다.

'다시, 지방의회'라고 했던 이유는
이번 시리즈 제목을 ‘다시, 지방의회'로 지은 이유가 있습니다. 지방의회에 대한 관심을 그럼에도 가져달라는 취지였습니다. 소는 누군가 키울 수 있겠지만 많은 이들의 관심이 있어야 감시도 지속할 수 있습니다. 전국 지방의회를 한 곳에서 꼼꼼하게 감시한다는 건 사실상 불가능합니다. 해당 지역의 주민만큼 의원을 잘 알 수도 없고 정보 접근성이 떨어질 수밖에 없는 건 당연하기 때문입니다.

마부작침은 앞으로도 계속 지방의회를 꾸준하게 감시하겠지만 독자들과도 함께 하고 싶습니다. 힘들게 만든 지방의회 3,859명의 겸직 현황 원본 데이터를 전부 공개한 것도 그래서입니다.(아래 배너를 누르면 상세 데이터를 볼 수 있습니다.)

행정안전부는 지난 6월 지방의회의 투명성을 높이겠다는 취지로 「지방의회 의정활동 정보공개 지침」을 마련했습니다. 또한, 의회 간 비교가 가능한 핵심 의정정보공개 항목을 2023년부터 '지방자치정보공개세스템(www.laiis.go.kr)'에서 공개할 예정이라고 밝혔습니다. 얼마나 많은 지방의회의 자료와 데이터가 담길지 지켜봐야겠지만 변화가 시작된다는 점에서 기대해봐야겠습니다.

글 : 배여운 디자인 : 안준석 인턴 : 김도연, 주해람

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