*자멜 부이는 뉴욕타임스 오피니언 칼럼니스트다.

현행 제도를 따르면, 오는 11월 대선에서 미국 48개 주는 각자 일반 투표(popular vote) 결과에 따라 선거인단을 배정하게 된다. 표차에 상관없이 주별로 더 많은 표를 얻은 후보가 각 주에 배정된 선거인단 표를 전부 얻게 된다.

한편 메인(ME) 주와 네브래스카(NE) 주는 절차가 조금 다르다. 여기서는 주어진 선거인단 일부를 일반 투표 득표율에 비례하여 나눠 갖는다. 네브래스카주는 선거인단 5명 가운데 2명을 주 전체에서 표를 더 많이 받은 후보에게 주고, 나머지 3명은 네브래스카주의 하원 선거구 3곳의 승자를 따로 집계해 각각 배정한다. 메인주도 마찬가지로 선거인단 4명 가운데 2명은 주 전체에서 표를 더 받은 후보가, 나머지 2명은 하원 선거구에서 이긴 후보가 각각 가져간다.

2020년 대선 때는 두 후보가 네브래스카주 선거인단을 나누어 가져갔다. 이처럼 표가 나뉜 것은 1991년에 이 제도가 도입된 이후 두 번째였다. 도널드 트럼프 당시 후보가 주 전체에 할당된 표와 제1, 제3선거구의 표를 가져가고, 조 바이든 당시 후보가 오마하시와 그 부근을 아우르는 제2선거구 표를 가져갔다.

2020년 대선에서 바이든은 선거인단 306명을 확보해 대선에서 승리했다. 네브래스카주에서 얻은 한 표가 차이를 만들어내지는 못한 셈이다. 하지만 엄청난 접전이 일어날 경우, 예를 들어 인기 없는 현직 대통령과 똑같이 인기 없는 도전자(이자 전직자)가 붙는 선거에서는 선거인단 한 명 한 명이 아쉽다. 네브래스카주의 몇 표가 전체 결과를 바꿀 수도 있다. 네브래스카주 공화당원들이 트럼프의 지원을 받아 선거인단을 지역구별로 나눠 배분하는 현행 제도(준-비례할당제)를 폐지하려는 이유도 여기에 있다.

네브래스카주 공화당원들은 그 시도가 너무 당파적이라는 사실을 잘 알고 있는 듯하다. 명분으로 건국의 아버지들의 전통을 내세운 것도 그 때문일 것이다. 공화당 소속의 짐 필렌 주지사는 (트럼프가 "아주 영리한 편지"라고 칭찬한) 성명서에 이렇게 썼다. "네브래스카는 나머지 48주와 함께, 건국의 아버지들의 뜻을 더 확실히 반영해 대선에서 하나된 목소리를 내게 될 것입니다."

대부분 주가 시행하는 승자독식 방식을 도입하는 것은 네브래스카주 의회의 당연한 권한이다. 주의깊게 보아야 할 것은 제도의 내용이 아니라, 정책 변화를 정당화하기 위해 이들이 내세우는 명분이다. 현행 선거인단 제도가 미국 헌법을 작성하고 승인한 이들의 의도를 담고 있다는 것은 어디서나 통용되는 상식이다. 하지만 문제는 그 상식이 틀렸다는 데 있다.

선거인단 제도가 건국의 아버지들의 의도였다고 포장하려는 시도에는 우선 아주 기본적인 문제가 있다. 그 부분이 헌법의 다른 조항들보다 훨씬 더 막판에 서둘러 추가된, 도저히 좁힐 수 없는 의견 차를 에둘러 가려는 타협안이었다는 점이다.

1787년 필라델피아 제헌회의에 참석한 대표들은 대통령 선출 방식을 둘러싸고 격론을 펼쳤다. 회의 초반에 이 문제를 두고 첫 번째 투표가 있었는데, 대부분 참석자가 의회가 대통령을 뽑는 방식을 선호했다. 하지만 버지니아주의 제임스 매디슨을 비롯, 몇몇 영향력 있는 대표들이 의회 선출 방식은 분권의 원칙에 위배되며, 나아가 새 정부의 기본적인 구조를 위협한다고 주장했다.

매디슨은 당시 메모에 "자유 정부의 근본 원칙은 입법, 행정, 사법의 권력이 분산되어야 하며, ... 독립적으로 행사되어야 한다는 것"이라고 썼다. 따라서 "대통령 선출은 방식과 임기 면에서 대통령에게 입법부로부터 독립된 자유 의지를 보장하는 방식이어야 한다"고 덧붙였다.

펜실베니아주의 제임스 윌슨과 구버너 모리스 등 매디슨의 주장에 동조한 이들은 전 국민 투표 방식을 선호했다. 이들은 "국민(물론 재산을 가진 백인 남성에 한정된 국민이지만)에 의한 직접 선거"만이 대통령의 독립성을 보장하고, "특별한 성품과 봉사심을 갖춘" 사람을 뽑아낼 수 있다고 믿었다. 반면 남부 주를 대표하는 이들은 모든 자유민이 참여하는 보통선거가 자신들에게 불리하다고 여겼다. 북부의 자유민 수가 남부의 자유민 수보다 많았기 때문이다. 그 외에도 의회 선출 방식을 선호하는 대표들이 적지 않았다.

역사학자 알렉산더 키사르의 책 "왜 선거인단 제도가 유지되고 있는가?(Why Do We Still Have the Electoral College?)"에 따르면 제헌회의 기간 동안 다른 여러 방식도 논의됐다. 일부를 소개하면 다음과 같다.

각 주의 주지사 또는 주 의회에 의한 선출, 제비뽑기로 선정한 의원 15명으로 구성된 위원회에 의한 선출((의원으로 선정된 즉시 모의 활동을 중단해야 함), 보통선거를 실시하되 유권자가 2~3인의 후보에게 중복 투표하는 방식(자기 주 출신의 후보는 1명만 뽑을 수 있음), 각 주가 주민에 의해 선출된 1인의 후보를 각자 내세우고 연방 의회가 선출하는 방식 등이 있었다.

제헌회의가 막바지에 접어들자, 토론에 지친 참석자들은 결국 "다른 누군가가 결정하게 하자"는 결론에 이르렀다. 이들은 "지연된 부분"을 다룰 위원회에 이 사안을 떠넘기기로 했다. 이렇게 꾸려진 위원회는 가장 저항이 적은 옵션을 찾고자 했다. 우선, (제헌회의 기간에도 나왔던 아이디어인) 대중과 대통령 선출 사이에 중재자 역할을 할 수 있는 선거인을 두기로 했다. 의회 선출 방식을 지지한 사람들에 대한 타협안으로, 선거인들은 특정한 목적을 가진 기구를 만들어 결정을 내리도록 했다. 선거인단을 상, 하원 대표 수에 비례해 배분한다는 것은 (인구가 상대적으로 적은) 남부 주의 우려를 달래기 위한 조치였다.

위원회의 권고안에는 한 가지 중요한 수정 사항이 있었다. 어떤 후보도 과반의 표를 확보하지 못하면 상원이 아니라 하원이 결정권을 갖는다는 것이었다. 제헌회의는 이 권고안을 받아들였다. 실제로 선거인단 제도가 어떻게 시행될지 감을 잡은 사람은 아무도 없었다. 대부분이 선거 결과는 어쨌거나 하원이 결정하게 되리라고 생각했다. 그리고 일반인들이 누구를 대통령으로 선출하건, 자신들의 첫 번째 선택은 조지 워싱턴이 되리라는 사실도 자명했다. 헌법을 제정한 사람들이나 비준한 사람들이나 제도는 인물보다 중요하지 않다고 믿었다.

그렇게 치른 초대 대통령 선거에서 선거인단 제도는 대체로 의도한 대로 작동했다. 일부 주는 보통선거로 선거인단을 뽑았고, 주 의회가 선거인단을 뽑은 주도 있었다. 이후 선거인단은 대통령이 될 사람(조지 워싱턴)에게 표를 던졌고, 부통령 후보(존 애덤스)를 지정했다. (수정헌법 12조가 비준되기 전까지 선거인단은 대통령과 부통령에게 각각 별개의 표를 던질 수 없었기 때문에 약간의 조정이 필요했다) 그러나 워싱턴 대통령의 두 번째 임기 동안 파벌 정치가 부상하고 워싱턴이 퇴임하면서 각 당파의 조직 역할을 하던 주 의회는 선거인단 제도를 악용하려 들었다.

역사학자 키사르는 "각 주가 유연한 헌법 구조를 이용해 선거 때마다 절차를 바꾸려고 했다"고 설명한다. 주 의회가 선호하는 후보에게 어떤 방식이 유리한지에 따라, 의회가 선거인단을 선출하는 방식을 택했다가, 지역구별로 선거인단을 배분하는 방식, 또는 승자독식 제도를 택하기도 했다. 일례로 버지니아주는 1800년 토머스 제퍼슨을 대통령에 당선시키기 위해 지역구별로 선거인단을 배분하는 방식을 채택했다.

정당들이 만들어지고 미국 정치에서 중요한 역할을 하게 되면서, 선거인단 승자독식제를 채택하는 주가 더 늘어났다. 또 선거인단이 자신을 선출한 정당으로부터 독립적으로 투표할 수 없게 하는 장치들도 생겨났다. 제퍼슨이 재선에 도전한 1804년에 이르러서는 선거인단이 (제헌회의의 의도대로) 하원이 대통령을 선출할 수 있도록 후보자들을 걸러주는 역할을 한다는 것이 사실상 유명무실해졌다. 당파적인 현실에 맞춰진, 아예 다른 제도가 되어버린 것이다.

키사르의 설명은 이렇다.

대통령 및 부통령 후보는 의회 중심으로 정당이 내세우게 됐다. 선거운동을 조직하는 것도 정당이었다. 대부분 주에서 선거운동의 전략적 목표는 주 전체의 의회 표 또는 일반 투표의 과반을 획득하는 것이었다. 17개 주 가운데 4개 주를 제외하면, 한 후보에게 전체 선거인단의 표를 몰아줬기 때문이다. 선거인단은 주도에 모여 직접 표를 던졌지만, 메신저의 역할을 할 뿐이었다. 숙의도 토론도, 심지어는 "생각"도 하지 않았다.

우리가 아는 오늘날의 선거인단 제도는 헌법을 제정한 사람들의 통찰과 설계의 산물이 아니라, 미국이라는 공화국이 건국한 지 첫 10년간 만들어진 정치판에 맞게 그때그때 수정된 제도에 가깝다. 물론 세상은 1820년대와 30년대 들어 앤드루 잭슨의 부상, 백인 남성 보통선거권의 도입, 대중 정당의 등장과 함께 또다시 변화를 맞이하고, 선거 제도는 다시 그에 맞춰 달라진다. 1837년이 되자, 사우스캐롤라이나주를 제외한 모든 주가 당파적 우위를 유지하기 위해 선거인단 승자독식제를 채택했다. 전체 유권자의 표를 얼마나 득표했는지도 새로운 의미를 갖게 된다. 일반 투표가 선거 결과에는 기여하지 못했더라도 승자에게 권력의 정당성을 의미하게 되었기 때문이다.

네브래스카주 공화당원들이 선거인단 제도를 바꿀 수 없다는 말은 헌법 어디에도 적혀있지 않다. 이들이 받게 될 가장 큰 비난이라고 해봐야, 절차를 악용하는 건 바람직하지 않다는 미국 정치의 불문율을 어겼다는 비난 정도일 것이다. 이들이 헌법 정신을 들먹이는 것도 바로 이 때문이다. 우리 미국인들이 늘 하는 일이 바로 그것이다. 건국의 아버지들이라면 이렇게 했을 거라는 주장에 논리적인 근거를 씌우는 일이다. 좀 더 정확히 말하면 건국의 아버지들에 관해 이후 역사가들이 만들어낸 온갖 신화와 전통, 관습들을 들먹여 주장에 정당성을 부여하고 반대 의견을 공격하는 것이다.

그러나 건국의 아버지건, 건국의 아버지에 관한 신화건 어떤 결정을 정당화하는 데 사용되어서는 안 된다. 그들은 오늘날 우리가 내리는 결정을 정당화해 줄 수 없다. 자치의 미덕이자, 어쩌면 저주는 바로 우리가 우리 자신을 통치한다는 사실 그 자체일 것이다. 우리의 선택은 우리 자신의 것이므로, 우리 자신의 언어로 그 선택을 설명해야만 한다. 과거를 지침으로 삼는 것이 필요하고 유용할 때도 많지만, 과거가 지금 우리 질문에 답을 내려주거나 현재의 문제를 해결해 줄 수는 없다.

새로운 것은 누구에게나 어려울 수 있다. 그러나 우리에게는 여전히 먼지 쌓인 과거의 유산이 아닌 우리 자신의 방식으로 현재 상황을 해결할 의무가 있다.

원문 : When Politicians Invoke the Founding Fathers, Remember This

(c) 2024 The New York Times Company

번역 : 뉴스페퍼민트

최신 콘텐츠

정치인들이 '과거의 전통'을 들먹일 때 기억해야 할 것