하나뿐인 지구를 지키려면 우리 모두의 힘이 필요합니다. 환경을 생각하는 '지구력'.

무안공항 제주항공 여객기 참사의 1차 원인이 조류 충돌로 추정되면서 공항마다 새 떼와의 충돌 위험에 대한 경각심이 커지고 있습니다. 기존 공항도 걱정이지만 앞으로 지어질 공항 예정지도 큰 문제로 떠올랐습니다. 현재 전국 곳곳에서 모두 8곳의 신공항 사업이 추진 중입니다. 제주 제2공항, 부산 가덕도, 군산 새만금, 신안 흑산도, 울릉도, 대구경북 통합신공항, 충남 서산, 경기 남부 등입니다.

이 중 대부분이 철새 도래지 및 대규모 서식지와 겹칩니다. 이는 공항이 들어서기 좋은 지역이 새들의 서식 및 휴식에도 좋을 수밖에 없기 때문입니다. 학계 연구에서도 "조류와 항공기는 비행이라는 공통점 때문에 공항에 최적화된 입지는 조류의 최적 서식역과 겹친다"고 지적합니다. 도심과 상당한 거리를 둬야 하고 넓은 개활지가 필요하다는 특성이 공항이나 새들에게 모두 필요한 입지 조건입니다. 이렇다 보니 국내뿐 아니라 해외에서도 공항터의 조류 충돌 문제가 이슈가 된 곳들이 많습니다.

"공항 최적 입지는 새들 최적 서식지와 겹쳐"
이미 지어진 곳은 어쩔 수 없다 하더라도, 정부가 새로 추진하는 신공항 건설 사업에 있어 조류 충돌의 위험성은 구체적으로 어떤 식으로 파악되고 있으며, 대책은 실효성이 있는 걸까요?

우리나라 공항 건설 사업은 공항시설법에 따라 국토부가 5년마다 공항 개발 종합계획 및 기본계획을 수립하는 등 국책 사업으로 추진됩니다. 이 과정에서 신공항 예정지의 조류 충돌 위험성은 환경영향평가 단계에서 다뤄집니다. 공항 개발 사업 추진 주체인 국토부가 해당 개발 사업으로 인해 환경과 생태 등에 미칠 영향을 자체 분석 평가하고 이에 대한 대안책을 만들어 환경부와 '협의'를 하는 방식입니다. 이를 통해 환경부는 국토부의 환경영향평가를 검토한 뒤 '동의', '부동의' 등의 협의 의견을 내주게 됩니다.

평가 마친 신공항 예정지 4곳, 조류 충돌 예측치는
위에서 언급한 8곳의 신공항 사업 가운데 환경영향평가 혹은 이에 앞선 전략환경영향평가가 이뤄진 곳은 모두 4곳입니다. 제주 제2공항, 가덕도, 흑산도, 새만금 신공항 사업 등입니다. 이 4곳의 환경영향평가 협의 내용에 보면 조류 충돌과 관련해 충돌 위험성을 분석한 결과가 작성돼 있습니다.

가장 핵심적인 평가로 보이는 것은 '연간 조류 충돌 횟수' 예측치입니다. 해당 지역에 공항이 지어질 경우 특정 피해 액수 이상 규모의 충돌 사고가 1년에 몇 번이나 발생할지 여러 모델링 기법을 통해 산출하는 방식의 분석입니다.

무안공항의 경우 이 수치가 0.06회로 나타났습니다. 신공항의 경우 가장 높은 곳은 새만금 공항터였습니다. 10.5~45.9회로 분석됐습니다. 가덕도공항은 4.8~14.7회, 제주 제2공항은 4.6~14.3회, 흑산공항은 3.1~10회로 나타났습니다. 신공항터 모두가 하나같이, 179명의 희생자가 발생한 무안공항보다 적게는 수십 배, 많게는 수백 배나 충돌 횟수가 더 많을 걸로 예측됐습니다.

국토부는 이에 대해 무안공항과 직접 비교할 수 없다는 입장입니다. 환경영향평가에서 분석한 수치는 현재 입지 상황을 가정해서 산출한 수치인 만큼 실제로는 훨씬 더 충돌 가능성이 줄어든다는 설명입니다. 현재 초지 및 습지 등 자연 상태인 현지 환경이 활주로와 콘크리트 구조물로 바뀌면서 새들을 내쫓는 효과가 생기기 때문이라는 겁니다.

국토부 설명대로 위험성이 줄어들 순 있을 겁니다. 문제는 위험성이 얼마나 감소할 것이며 그래서 안전한지 여부입니다. 하지만 현재 환경영향평가 시스템은 이에 대한 답을 주지 못합니다. 왜 그럴까요? 제가 현장을 다녀온 흑산공항 사례로 따져보겠습니다.

흑산공항에 생길 조류 대체 서식지란
흑산도에도 2029년 개항 목표로 공항 사업이 추진되고 있습니다. 이 지역은 시베리아와 동남아시아를 오가는 철새들의 중간 기착지로, 공항 예정지 역시 봄·가을철마다 많은 새 떼들이 오가는 길목입니다. 이로 인해 국토부가 내놓은 조류 충돌 대안은 '조류 대체 서식지'라는 겁니다. 공항 건설로 기존 서식지가 훼손되니 새들이 옮겨가 보금자리로 삼도록 인근에 적당한 위치에 습지를 조성하고 나무 등을 심어 서식 환경을 갖춰 주겠다는 겁니다. 신공항을 만들면서 이같은 대체 서식지 아이디어를 현실에 옮기는 건 이곳이 처음입니다. 기존 서식지 등을 비롯해 모두 7곳의 대체 서식지를 만들겠다고 국토부는 환경영향평가서에서 밝혔습니다.

그런데 문제는 이 대체 서식지의 위치입니다. 흑산도 섬 자체가 좁은 만큼 공항 부지 코앞에 대체 서식지가 만들어지는 겁니다. 가까운 곳은 공항에서 2.3km 떨어졌고 가장 먼 곳이라고 해봐야 7km 떨어진 곳입니다. 물새들의 하루 활동 영역이 20~30km가 넘는 점을 감안하면 새들을 조류 충돌로부터 안전한 곳으로 이동시키는 게 아니라 오히려 공항 인근으로 끌어들이는 셈입니다.

이런 어설픈 대책이 나오는 가장 큰 배경은 되풀이됐던 지방 공항 탄생의 내력과 맞닿아 있습니다. 지역민들의 숙원인 대형 인프라 사업 꿈과 선거를 앞둔 정치권과의 이해관계가 맞아떨어져 무리하게 추진된다는 게 공통점이죠. 이렇다 보니 안전성 및 경제성, 생태 피해 등은 졸속으로 만들어진 대책에 가려집니다.

환경영향평가에서 점검하는 조류 충돌은

흑산공항 조류 대체 서식지 사례를 좀 더 뜯어보면 또 다른 차원의 배경도 있습니다. 국토부의 신공항 건설 사업에 있어 조류 충돌 문제는 그동안 그 위험성이 간과돼 왔습니다. 사고 사례가 끊임없이 나타났지만 이번 무안공항 제주항공 여객기 같은 치명적 사고가 없었던 게 가장 큰 이유입니다. 그렇다 보니 신공항 부지의 조류 충돌 위험성 및 저감책 등이 환경영향평가라는 제도 속에서 다뤄지는 게 전부였습니다.

하지만 환경영향평가 시스템의 근본 목적은 각종 개발 사업 추진 과정에서 환경 오염 및 생태 훼손을 예방하려는 겁니다. 환경영향평가에서 조류 충돌 이슈를 점검하는 것도 비행 안전성을 따지는 게 아니라 새들을 보호하려는 취지입니다. 흑산공항의 대체 서식지 개념도 이같은 취지에 따른 겁니다. 공항이 새로 들어서면서 서식지가 훼손되고 항공기와 충돌할 위험으로부터 새들을 구할 방안을 찾다 보니 새로운 대체 서식지를 만들겠다는 발상으로 이어진 겁니다. 하지만 섬 자체가 좁다 보니 바로 코앞에 서식지를 만들게 됐고 결국은 공항으로 새들을 끌어들이는 꼴이 되는 겁니다.

흑산 대체 서식지, ICAO 권고 미준수
국제민간항공기구, ICAO에서 권고하는 조류 유인 시설의 설치 제한 반경이 공항 표점으로부터 13km인데, 흑산공항의 대체 서식지 7곳은 모두 다 ICAO 기준을 위반하는 셈입니다. 국제 기준뿐 아니라 국내 기준에도 부합하지 않습니다. 국토부의 공항시설법 하위 고시인 조류 등 야생동물 충돌 위험 감소에 관한 기준은 8km 반경까지 조류 보호 구역 등의 유인 시설을 두지 않도록 제한하고 있습니다. 다만 국토부는 이 고시가 기존 공항 인근에 새로운 조류 유인 시설이 들어서지 않도록 규제하는 기준인 만큼, 신규 공항 입지 선정 시 거리 기준은 아니라며 선을 긋고 있습니다. 안전 기준의 빈틈이 있는 셈입니다.

비행 안전 및 조류 보호, 두 가치 모두 중요한 지향점입니다. 앞으로 신공항 건설 사업을 추진할 때는 조류 충돌로 인한 비행 안전성을 사전 검토하는 시스템 마련이 반드시 보완돼야 합니다. 현행 환경영향평가 시스템을 유지 보완하거나 별도의 평가 시스템을 만드는 방안을 떠올릴 수 있습니다. 영국의 경우 우리처럼 환경영향평가 시스템의 틀 속에서 점검하되, 조류 전문가뿐 아니라 비행 안전성을 검토하는 전문기관이 평가에 참여하는 식으로 양 측면을 조율하는 것으로 알려졌습니다. 왕립조류협회가 전자의 역할을 한다면 CSL이라는 기관이 후자 몫을 담당합니다.

대체 서식지라는 개념은 환경영향평가에서 오래전부터 있어왔지만 논란도 끊이지 않았습니다. 개발 현장 부지에서 각종 멸종위기 동식물이 발견될 때, 이를 옮겨 놓은 채 개발을 진행하기 위해 도입된 장치인데 실효성이 떨어지기 때문입니다.

앞선 조류 대체 서식지 살펴봤더니
이에 비하면 새들의 대체 서식지를 만들겠다는 발상은 기존 환경영향평가에서도 드문 사례입니다. 찾아봤더니 국내에도 기껏해야 5건 정도의 사례가 있었던 걸로 확인됐습니다. 흑산도 공항 건설을 위한 전략환경영향평가에서 조사한 결과인데, 그 조사에 따르면 공항 개발을 위한 조류 대체 서식지 사례는 없었고 산업단지, 쓰레기 매립장, 댐 건설 사업 등에서 있었던 걸로 확인됩니다. 문제는 성공한 사례가 없다는 점입니다. 대표적인 곳이 부산 신호산업단지 조성 사업 때입니다. 산단 조성 전에 있었던 도요새, 물떼새류, 오리류, 기러기류 등의 서식지를 대체하려는 목적이었는데 결과는 기대에 못 미쳤습니다. 조사 결과 조류가 취식하기 어려운 환경을 만드는 갈대와 부들 등이 유입됐고 원래 목표했던 종과는 다른 조류 종들이 유입돼 실패했다고 평가서는 지적했습니다.

조류 충돌, 새 떼 보호냐 비행 안전성이냐
대체 서식지와 공항 간에 충분한 이격 거리를 갖추지 않으면 조류 보호와 비행 안전성 사이에 상충점이 발생할 수 있다는 점과 별도로 환경영향평가 제도의 한계점도 있습니다. 이미 여타 개발 사업 과정에서도 여러 차례 드러난 문제점이기도 합니다. 환경영향평가 제도가 개발 사업의 추진을 심사해 승인하거나 불승인하는 권한을 가진 게 아니라 단순 협의에 그치도록 만들어 강제력이 떨어진다는 점입니다.

예컨대 새만금 신공항 사업 추진 시 전략환경영향평가가 마무리되는 과정을 살펴보면 국토부의 2021년 5월 첫 초안 제출 이후 이듬해 2월 본안 협의 완료 때까지 2차례의 보완 요청을 거치는 등 모두 3차례 걸친 심사를 마치고 최종적으로 '조건부 협의' 의견으로 통과시켜 주면서도 환경부는 같은 요구를 되풀이합니다. 조류 충돌 저감책을 강구하라는 겁니다. 이미 앞서 국토부는 폭음기, 공포탄, 레이더, 전담 조류 대응팀 구성, 초지 제거 등의 저감책을 내놨지만 이에 대한 실효성 검증까지는 이뤄지지 못한 채 같은 요구를 반복한 채 심사를 끝내는 식입니다.

이 때문에 일부 개발 사업에 적용하듯이, 공항 사업에 맞춤형 지침을 미리 마련해서 시행자들이 이 기준을 충족하는 식으로 환경영향평가를 진행시키는 방안도 검토가 필요해 보입니다. 현재 국토부가 무안공항 사고 원인과 함께 제도 개선책도 함께 준비 중인 상황입니다만, 들리는 이야기로는 환경부와의 협의는 아직까지 이뤄지지 않고 있다니 걱정이 사라지지 않습니다.

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